ماهیت مرکز
از جمله مباحثی که در شناخت مرکز و محدوده صلاحیتهای آن و همچنین درخصوص ارتباط مرکز با سایر اشخاص حقوقی به خصوص نهادهای دولتی و حاکمیتی از اهمیت اساسی برخوردار می‌باشد، ماهیت مرکز است. چرا که جایگاه و اعتبار تصمیمات مرکز ارتباط مستقیمی با ماهیت آن دارد. مرکز از دو ساختار مجزا به صورت ملی و همچنین استانی برخوردار است که هریک ویژگیها و ساختار متناسب با خود را دارد. از یک سو نهاد ملی مرکز نهادی با مقامات انتصابی است که از سوی رئیس قوه قضاییه مشخص یا منصوب شده و وابسته به این قوه می‌باشند، و از سوی دیگر دارای مراکزی در سطح استانهاست که هیچ‌گونه وابستگی به قوه قضاییه نداشته و به صورت کاملاً مستقل در بخش خصوصی مشغول فعالیت بوده و توسط اعضای مرکز در سطح استان‌ها انتخاب می‌شوند. تشکیل نهاد ملی به صورت انتصابی و نهاد یا بخشهای استانی به صورت انتخابی و اداره مرکز بدون وابستگی به بودجه یا امکانات دولتی منجر به وجود دو ماهیت حقوقی مجزا در ساختار یا نهاد ملی مرکز و ساختار یا نهاد استانی آن شده است.
در خصوص ماهیت نهاد ملی مرکز، قدر متیقن خصوصی نبودن چنین نهادی به دلیل قوانین و احکام ناظر بر تشکیل و اداره آن می‌باشد. چرا که نمی‌توان مرکزی که به موجب قانون ایجاد و نظامات حاکم بر آن توسط رئیس قوه قضائیه مشخص و ارکان آن منصوب مقامات حاکمیتی یا پیش‌بینی شده در نظامات مربوط بوده و تحت نظارت حاکمیت (هرچند نظارت اداری) می‌باشند را نوعی شخص حقوقی حقوق خصوصی قلمداد نمود. لذا با توجه به وظايف و كاركردهاي مركز، اين مركز از جمله اشخاص حقوق عمومي محسوب مي‌شود، هرچند عدم استفاده از بودجه عمومی یا امکانات دولتی منجر به غیر دولتی دانستن آن گردد.
اما در خصوص نهادهای استانی مرکز از آنجایی که فرایند شکل گیری آنها کاملاً انتخابی و متشکل از خود وکلا یا کارشناسان (که در بخش خصوصی فعالیت دارند) بوده و تمامی بودجه، امکانات، ساختار و… آنها از محل حق عضویت اعضا تأمین می‌گردد بدون شک ماهیت کاملاً خصوصی داشته و باید این مراکز را ذیل نهادهای خصوصی مورد بررسی قرار داد.
الف: ماهیت نهاد ملی مرکز
با توجه به آنچه گفته شد، براي چيستي ماهيت نهاد ملی مرکز بايد به قوانيني نظير قانون مديريت خدمات كشوري و قانون محاسبات عمومي كه در مقام بيان اقسام و انواع سازمانهاي اداري هستند رجوع نمود. با این توضیح که در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران در بعد قانونگذاري عادي همه سازمانهاي اداري و دولتي و يا به عبارت ديگر كليه قوا و سازمانهاي وابسته مكلف شده‌اند در قالب يكی از صوري كه در اين قوانين مورد تصريح واقع شده‌اند قرار بگيرند. صور مزبور به‌موجب مواد (۲) الی (۵) قانون محاسبات عمومی (مصوب ۱/۶/۱۳۶۶) در قالب «وزارتخانه»، «مؤسسه دولتی»، «شرکت دولتی» و «مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی» تعریف شده‌اند.
در همين راستا، ماده (۵) قانون مديريت خدمات کشوري نیز در تعريفي عام مقرر داشته «کليه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، مؤسسات يا نهادهاي عمومي غيردولتي، شرکت‌هاي دولتي و کليه دستگاه‌هايي که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر يا تصريح نام است … دستگاه اجرايي ناميده مي‌شوند.» همه‌ي اين سازمان‌ها جزء اشخاص حقوقي حقوق عمومي هستند كه به نحوي عهده دار خدمات عمومي هستند و مواد (۱) الي (۴) اين قانون به تعريف هر كدام از اين دستگاه‌ها (وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، مؤسسات يا نهادهاي عمومي غيردولتي، شرکت‌هاي دولتي) پرداخته است.
بنابراین از مجموع اين قوانين اينگونه برداشت مي‌شود كه اراده قانونگذار بر اين بوده است كه كليه دستگاه‌ها و نهادهاي حاكم در جمهوري اسلامي ايران در قالب يكي از عناوين وزارتخانه، شركت دولتي، مؤسسه دولتي و يا مؤسسه و نهاد عمومي غيردولتي قرار داشته باشند. به نظر مي‌رسد اين امر با هدف اعمال حاكميت قانون و تحت شمول قوانين عام قرار دادن كليه قوا و نهادهاي متصدی امور عمومی و ايجاد نوعي انتظام در اداره امور عمومي باشد.
بنابراین با توجه به مستندات قانوني مذكور، مرکز نيز بايد به يکي از صورت‌هاي مقرر در مواد سابق‌الذکر (وزارتخانه، شركت دولتي و مؤسسة دولتي يا نهاد عمومي غيردولتي) به رسميت شناخته شود. اما در مورد اينکه در قالب كدام يك از اين اشکال قرار مي گيرد، بايد گفت بي ترديد مرکز را نمي‌توان در زمرۀ وزارتخانه‌يا شركت دولتي قلمداد كرد. چرا كه مرکز نه تنها ماهيتاً با وزارتخانه‌ها به عنوان يکي از اركان اعمال قوۀ مجريه و شركت‌هاي دولتي به عنوان يك بنگاه اقتصادي متفاوت است، بلکه هيچ‌گونه تطابقي با ضوابط ارائه شده در خصوص وزارتخانه‌ها و شركت‌هاي دولتي در قوانين، نيز ندارد. اما در مورد اينکه مرکز را مي‌توان مؤسسة دولتي يا مؤسسه و نهادهاي عمومي غيردولتي قلمداد كرد، باید گفت مؤسسات دولتي هم در قانون محاسبات عمومي (ماده ۳) و هم در قانون مديريت خدمات كشوري (ماده ۲) مورد تعريف قرار گرفته‌اند. مطابق مادۀ (۳) قانون محاسبات عمومي كشور «مؤسسة دولتي واحد سازماني مشخصي است كه به موجب قانون ايجاد و زير نظر يکي از قواي سه گانه اداره مي شود و عنوان وزارتخانه ندارد» ماده (۲) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در تعریف این مؤسسات مقرر داشته «مؤسسة دولتي واحد سازماني مشخصي است كه به موجب قانون ايجاد شده يا مي‌شود و با داشتن استقلال حقوقي بخشي از وظايف و اموري را كه بر عهده يکي از قواي سه گانه و ساير مراجع قانوني مي باشد انجام مي‌دهد. كليه سازمان‌هايي كه در قانون اساسي نام برده شده است در حکم مؤسسة دولتي شناخته مي شود»
لذا آنچه در خصوص تعاريف و ضوابط مربوط به شناسايي سازمانهاي اداري به عنوان مؤسسه دولتي حائز اهميت مي‌باشد اين است كه قوانين مربوطه با ارائه ضوابط و شاخصه‌هايي برخي سازمانهاي دولتي را به عنوان مؤسسه دولتي شناخته‌‌اند. بر این اساس باید دید كه آيا مرکز واجد خصوصيات يك مؤسسه دولتي همان‌گونه كه در مواد مذكور قيد شده است مي‌باشد يا خير. در اين رابطه خصوصيات و ضوابطي كه براي مؤسسات دولتي مقرر شده عبارتند از:
- دارا بودن واحد سازماني مشخص و استقلال حقوقي؛
- ايجاد به موجب قانون؛
- انجام بخشي از وظايف و اموري كه بر عهده يكي از قواي سه‌گانه و ساير مراجع قانوني مي‌باشد و يا اداره شدن زير نظر يكي از قواي سه گانه و نداشتن عنوان وزارتخانه.
مرکز را اگرچه مي‌توان واجد ضابطه اول و دوم دانست چرا كه اولاً به لحاظ ماهيت و صلاحيت واجد شخصیت حقوقی مستقل هست و ثانیاً به‌موجب قانون ایجاد شده، لکن درخصوص ضابطه سوم نمي‌توان به صراحت وجود آن را براي این مرکز به رسمیت شناخت. چرا كه در واقع مرکز عهده‌دار وظايف قواي سه‌گانه و يا ساير مراجع قانوني نبوده و زير نظر اين قوا (به نحو سلسله مراتبی) نيز نمي‌باشد. بلكه خود واجد صلاحیتهای مستقلی است که در آئین‌نامه این مرکز به تفصیل بیان شده است و اگرچه نظیر بسیاری از اشخاص حقوقی تحت نظارت اداری مقامات حاکمیتی می‌باشد، لکن عهده‌دار وظایف ذاتی آنها نبوده و تحت نظارت حاکمیتی و سلسله مراتبی این مقامات نمی‌باشد و بر این اساس نمي‌توان قائل به اين شد كه اين مرکز مؤسسه دولتي محسوب مي‌شود. همچنین تأمین منابع مالي مركز از منابع غيردولتي و عدم پیش بینی هرگونه بودجه‌ای در بودجه عمومي دولت نیز می‌تواند مؤید چنین موضوعی باشد.
حال باید دید که مرکز با توجه به تعاريف مقرر از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، واجد ضوابط و معيارهاي مقرر براي اين مؤسسات مي‌باشد و مي‌توان این مرکز را در زمره مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي تلقي نمود یا خیر. در اين خصوص قانون محاسبات عمومي در ماده (۵)[۱] خود و همچنين قانون مديريت خدمات كشوري در ماده (۳)[۲] خود با تعريف مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي به ارائه يكسري ضوابط لازم جهت شناسايي مؤسسات به اين عنوان پرداخته‌اند. اين ضوابط عبارتند از:
- دارا بودن واحد سازماني مشخص و استقلال حقوقي؛
- ايجاد به موجب قانون و يا تصويب مجلس شوراي اسلامي؛
- تأمين بيش ازپنجاه درصد (۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غير دولتي؛
- عهده دار بودن انجام وظايف و خدمات عمومي.
اين شرايط اگرچه چندان از وضوح كافي جهت مشخص نمودن ماهيت سازمانهاي اداري و عمومي برخوردار نمي‌باشد. ليكن با نگاهي به وضعيت و نظامات حاكم بر مرکز مي‌توان اين شرايط را در مورد مرکز مزبور مشاهده نمود. در خصوص دارا بودن ضابطه اول و دوم توسط مرکز پيشتر (ضمن بررسی شاخصه‌های مؤسسه دولتی) صحبت شد. براساس ضابطه سوم لازم است بيش از پنجاه درصد بودجه سالانه اين مؤسسات از طريق منابع غير دولتي تأمين گردد. اين ويژگي را در ارتباط با مرکز می‌توان به رسمیت شناخت. چراکه مطابق ذیل فراز نخست ماده (۳) آئین‌نامه مرکز بودجه مرکز از مبالغ مأخوذه بابت تمدید پروانه، برگزاری آزمون، مصاحبه و آموزش، چاپ کتب و نشریات و امثال آن، تبلیغات، هدایا و کمکهای علاقه مندان و ۵ درصد از درآمد وکلا و کارشناسان و مشاوران خانواده تأمین می‌شود و لذا بیش از ۵۰٪ بودجه سالانه این مرکز از محل منابع غیردولتی تأمین می‌شود.
اما در خصوص ضابطه «عهده دار بودن انجام وظايف و خدمات عمومي» بايد گفت كه به مطابق آئین‌نامه مرکز و شرح وظایف آن، وظايف و صلاحيت‌هاي مرکز در حوزه امور عمومي بوده و نوعاً در زمره خدمات عمومي محسوب مي‌گردد. علاوه بر اين مي‌توان گفت كه مطابق قواعد كلي اصولاً فلسفه و وظيفه اصلي نهادهاي حرفه‌ای اداره و ارائه خدمات عمومي مربوط به حرفه مذکور مي‌باشد و لذا مرکز واجد چنین ضابطه‌ای نیز است.
بنابراين مي‌توان اينگونه نتيجه گرفت با توجه به ضوابط ارائه شده در خصوص مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و تطبيق ضوابط مقرر با مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده، در حقيقت مرکز مزبور در زمره اين دسته از مؤسسات عمومی قلمداد می‌گردد. البته نكته‌اي كه در این رابطه می‌تواند قابل طرح باشد این است كه به موجب تبصره ماده (۵) قانون محاسبات عمومي «فهرست اين قبيل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانين و مقررات مربوط از طرف دولت پيشنهاد و به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد.» يعني علاوه بر ويژگي‌هاي فوق و تصويب ايجاد اوليه از سوي قانون گذار، براي تلقي نمودن يك مؤسسه به عنوان مؤسسه عمومي غيردولتي، شناسايي و تصريح قانون گذار به چنين صفتي (مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي) ضروري دانسته شده است. لذا با توجه به اينكه مرکز در «قانون» تحت اين عنوان شناخته نشده است، نمي‌توان آن را به عنوان مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي شناخت. اما در پاسخ می‌توان این‌گونه بیان نمود که هرچند تبصره ماده (۵) قانون محاسبات عمومي لازم دانسته كه مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي در «قانون» تحت اين عنوان شناخته شوند، ليكن در ماده (۳) قانون مديريت خدمات كشوري ذكري از قيد مزبور نشده است و در نتيجه مي‌توان گفت بر اساس قانون مديريت خدمات كشوري ضرورتاً نيازي به شناخته شدن این قبیل مؤسسات تحت اين عنوان در قانون وجود ندارد و اين امكان وجود دارد كه نهادي به موجب قانون تحت اين عنوان شناخته نشود ولي در صورت دارا بودن ضوابط مذكور، يك مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي محسوب شود. البته هرچند در اين صورت نمي‌توان قائل به جاري شدن احكام مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي مقرر در قانون محاسبات عمومي نسبت به این دسته از مؤسسات عمومی غیردولتی (از جمله مرکز) شد، ليكن در زمره مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و تحت اين عنوان قرار مي‌گيرند.
البته تعیین این امر صرفاً جزئی از مباحث نظري نیست و تعيين آن واجد آثار عملي مهمي مي‌باشد كه اولين اثر آن را مي‌توان در حكومت احكام ناظر به مرکز در موارد عام نظیر امکان اعتراض به تصمیمات و آراء مرکز در مراجع قضائی و یا نظامات مالی و قراردادی و همچنین اداری و استخدامی مرکز دانست.
ب: ماهیت بخشهای استانی مرکز (مراکز استانی)
[۱]. ماده ۵- مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي از نظر اين قانون واحدهاي سازماني مشخصي هستند كه با اجازه قانون به‌منظور انجام وظايف و خدماتي كه جنبه عمومي دارد، تشكيل شده و يا مي‌شود.
[۲]. ماده ۳ـ مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي : واحد سازماني مشخصي است كه داراي استقلال حقوقي است و با تصويب مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده يا مي شود و بيش از پنجاه درصد (۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غيردولتي تأمين گردد و عهده دار وظايف و خدماتي است كه جنبه عمومي دارد.